确立建筑幕墙公众责任保险法律制度之必要性研究

 陈 婷

（华东政法大学硕士研究生）

前言

近年来随着我国经济的迅速发展，建筑行业日益繁荣，建筑幕墙行业也随之兴起。虽我国建筑幕墙行业起步较晚，但发展却迅速，因其本身具有较强的装饰性、施工便捷、抗震性好等一系列优点，经过近30年的发展，建筑幕墙已经成为我国机场、车站、写字楼、星级酒店及城市商业综合体等建筑物外立面装饰的首选。据中国建筑金属结构协会的统计数据表明，我国建筑幕墙的年产量从2001年的1600万平方米增至2014年的12400万平方米，年平均复合增长率达18.34%，已成为世界建筑幕墙第一生产大国，也是使用建筑幕墙最多的国家（中国建筑金属结构协会年鉴编辑部，2014年）。

但是随着时间的推移，建筑幕墙的弊端也逐渐暴露，由于幕墙各相关主体缺乏幕墙使用阶段的检测和维护意识，建筑幕墙在后期维护、补强及加固工作处于严重滞后的状态，加之幕墙本身的保质期届满，出现超期服役等情况，导致近年来安全事故频繁发生。根据《中国消防安全年报》公布的数据统计表明，从2006年到2018年的13年里，全国发生的建筑幕墙安全事故高达2.9万多起，造成人员伤亡达到0.8万，经济损失高达1.3亿元（谭明权，2019年武汉科技大学硕士论文），建筑幕墙引发的安全事故呈持续不断增长态势。

接连发生的玻璃幕墙坠落、自爆等事故给社会经济的发展和公众安全带来了巨大的影响引起了政府的高度重视。2019年，上海市政府工作报告中，把持续开展空中坠物、广告招牌等安全隐患排查整治列入市政府主要任务，提出了要防治新“城市病”，确保百姓“头顶上的安全”的具体要求。

由于这些年来因建筑幕墙安全事故多发，与此对应的赔偿金额也呈直线上升态势。对此，场所管理者开始着眼于通过保险转移赔偿风险。建筑幕墙公众责任险具有高保障、低保费的特性，可以有效减轻幕墙安全事故带来的经济压力，缓解公众内心的不安感，促进经济社会全面、协调、可持续发展。于是建筑幕墙公众责任保险逐步走入大众视野而备受青睐。以下，先就建筑幕墙长处与存在的风险进行分析。接着，就建筑幕墙公众责任险的职能、推行制定建筑幕墙公众责任险的必要性以及建立建筑幕墙公众责任险具体建议，渐次展开论述。最后，对建筑幕墙公众责任保险法律制度的完善。

一、建筑幕墙长处与存在的风险

1.建筑幕墙的优点

幕墙具有许多其他建筑饰面材料无法取代的优良性能。首先，玻璃幕墙最大的优点就是美观，具有较强的装饰性。外观轻巧明亮、新颖前卫，可以形成大面积的整体外围平面或曲面甚至任意几何造型，最大程度实现设计师的创意。与传统外墙相比增加了室内采光面积，集采光、观景、围挡于一体，提升了室内空间的品质。

其次，由于幕墙本身自重轻，能够大大减轻建筑自身重量，安装便捷工期短，从而节省投资，降低造价。同时，幕墙具有耐久、易清洗易维护的优点。与传统墙体中的固定窗相比，幕墙的抗震性更好，且幕墙平均保质期为25年，表面清洗过后即光洁如初。因此幕墙得到了广大设计师与业主的青睐，被广泛应用于如机场、博物馆等城市公共空间与包括写字楼、星级酒店、大型综合商场等城市商业空间中。

2.建筑幕墙的风险

建筑幕墙凭借其自身优越性在我国得到迅速发展的同时，随着科技的高速发展和时间的推移，建筑幕墙的弊病逐渐暴露。与飞速发展的建设相比，既有建筑幕墙的后期维护、补强及加固工作已经处于严重滞后的状态。由于幕墙使用主体如物业公司、施单位等缺乏幕墙使用阶段的检测和维护意识，国家政府也未设定严格标准和维保要求，加之早期因幕墙材料的生产和安装技术相对落后，有些早期的幕墙材料已经接近甚至超过了使用寿命，特别是早期建成的那些玻璃幕墙都存在不同程度的安全风险，导致安全事故不断发生，玻璃自爆、脱落、破碎等事故频频见诸报端。

例如，深圳的一个办公楼，自2004年以来以每年40块的速度发生玻璃爆炸，2019年上半年就爆了20块。又如，2011年5月18日12时50分，陆家嘴时代金融中心大厦外墙玻璃突然坠落，楼下停车场内50多辆车遭遇“玻璃雨”袭击，损失惨重。无独有偶，当天上海市还发生了另两起玻璃幕墙脱落事件。当天13时许，延安西路昭化东路口一幢高层居民楼的12楼发生玻璃砸落，发出巨大的碎响声，人行道上散满了密密麻麻的玻璃碴。此外，17时许，陕西北路近延安中路处的科恩国际中心大楼也发生了外墙玻璃坠落事件，两辆途经的机动车被砸中，车身部分漆面受损。上海市一天之内竟然发生3起高楼玻璃幕墙坠落事件，使得民众谈“幕”色变（贾玉彦，2015年、阮小林，2015年）。玻璃幕墙存在的安全隐患就如同一颗颗“定时炸弹”，散布于城市的各大街道、各个角落，引起了社会广泛关注的同时使得公众内心产生恐惧感。

建筑幕墙的风险多种多样，危险性最强的当属“高空坠物”类风险，该类风险主要有两种形式。

（1）幕墙面板破损

幕墙面板破损，尤其是玻璃幕墙炸裂的事故发生频率在玻璃幕墙安全事故中高居榜首，不但对建筑周边人员造成威胁，对建筑的使用也有极大的影响。玻璃幕墙的玻璃面板自爆主要是因为其生产工艺，当外界温度发生变化时，由于玻璃幕墙单块玻璃受热不均匀，玻璃面板各处变形程度不同，导致玻璃突然爆裂。玻璃幕墙发生热应力自爆前并无明显特征，属于瞬间发生类型，破碎的玻璃碎片坠落后会造成“玻璃雨”等灾害。由于人员无防备心理和必要的对应时间，所以极容易造成人身财产损失。玻璃幕墙的自爆问题也是玻璃安全预防领域的一大难点。

（2）幕墙面板掉落

建筑幕墙的面板脱落主要原因有施工质量和支撑结构老化等，如幕墙结构中的连接件和结构胶等辅料老化失效导致面板脱落；金属支撑结构因变形、腐蚀、高温等因素的作用支撑能力减弱，最终无法承载幕墙重量而失效。

幕墙面板从高空掉落犹如“头顶炸弹”，会造成严重威胁。尤其是建筑幕墙广泛应用于超高层建筑中，由于幕墙面板从高处落下自身的重量和高度会使幕墙面板在落地瞬间炸裂破碎，造成更大的伤害范围，容易造成无法挽回的损失。据调查统计，幕墙面板脱落事件大部分发生在上世纪末和本世纪初建造的建筑中，其中，较之其他类型的玻璃幕墙，隐框式玻璃幕墙发生事故的次数更多。

另外，幕墙还有以下明显的缺点。例如，①防火力弱，耐火极限低，发生火灾时火势蔓延较快；②易渗水，从而引发金属结构件生锈腐蚀等其他安全问题；③光污染严重，不利于贯彻国家绿色协调可持续发展的理念等风险。如果上述总结的建筑幕墙的安全隐患发生，即会造成比较严重的后果，必须引起各方的重视，找出解决之道。

二、建筑幕墙公众责任险的职能

1. 低保费高保障凸显该险特点

　　建筑幕墙责任险既能体现保险补偿风险损失的功能，又能体现保险参与社会管理、提供社会服务的功能。它可以使相关物业企业以较小的、确定的财务成本来规避较大的、不确定的风险损失。

　　与其他公众责任险一样，建筑幕墙险完全可以通过第三方评估检测、及时补偿和费率浮动这三个要素来实现社会管理功能。保险公司可以聘请专业的建筑幕墙评估机构来确定费率，并时刻进行检测，敦促企业整改。保险公司出于自身利益考虑，监督的力度会大大强于以往的各方监管力度。而在理赔中，一旦出险，保险公司不管物业是否有责任，先行对受害方进行赔付，减少了受害方的损失，也避免了不必要的社会不安定因素。

　　另外，上年的理赔情况可能成为第二年保费高低的关键。除了第一年可以按标准费率执行外，建筑幕墙险保费将根据企业历年的事故数据和理赔记录浮动。浮动费率机制将企业安全责任意识转化成实实在在的利益，能充分提高物业企业积极性。

2. 缓解资金紧缺问题，缓解政府压力

    物业管理公司在幕墙使用过程中，若出现风险隐患、发生安全事故，或在需要启动预警机制进行检修时，通常会因为维保的资金不足、来源不明或使用不规范而遇到困难。并且，一旦发生玻璃幕墙引起的安全事故，往往会造成重大人身、财产安全的损失。不少受害者往往会寄希望于从政府那里等到救助，若政府对受害者进行救助，这种政府“兜底”的行为将对政府财政预算造成不小的压力。如果推行投保建筑幕墙公众责任险，那么由幕墙事故所导致的赔偿责任的风险将从幕墙管理者转移到保险公司。此时保险公司将发挥社会管理功能，提取维保资金、负担起向受害者进行赔偿的义务，从而使政府得以摆脱潜在赔偿人或义务赔偿人的身份,减轻政府的财政负担。通过公众责任险的介入，可以更好解决因建筑幕墙坠落导致的经济赔偿以及维保时资金不足的问题。

3. 促进社会和谐稳定

    近几年幕墙安全事故的频发引起了社会广泛关注，幕墙的安全隐患如同定时炸弹，给公众带来巨大的恐惧感，对既有建筑安全使用和社会成员人身财产安全提出挑战。而建筑幕墙公众责任险的推行可以未雨绸缪，及时采取风险应对措施，给公众服下一颗定心丸，为维护良好的社会关系创造了有利条件。同时，由保险公司进行及时的赔付，有利于缓解公众得不到救助的不满情绪，减少纠纷，促进社会和谐稳定的发展。

4. 促进我国建筑幕墙行业稳定发展

    保险公司的介入是从建筑幕墙的设计、材料、安装、维保、改进、时控六个方面，全方位全过程的介入。保险公司具有风险管理的专业知识、大量的风险损失资料，为建筑幕墙的风险管理提供了有力的数据支持。同时，保险公司大力宣传培养投保人的风险防范意识；帮助投保人识别和控制风险，指导其加强风险管理；进行安全检查，督促投保人及时采取措施消除隐患；提取维保资金，资助维保设施的添置和灾害防治的研究，以此帮助幕墙工程业主或幕墙维保企业对既有建筑幕墙整体安全状况进行针对性的评估和应对，有效防范和减少幕墙安全事故的发生，有利于建筑幕墙行业发展的有序推进。

三、推行制定建筑幕墙公众责任险的必要性

1.政策要求

国家建设部于1997年7月8日公布的《加强建筑幕墙工程管理的暂行规定》，其中第20条规定：建设项目法人对已交付使用的玻璃幕墙的安全使用和维护负有主要责任；按国家现行标准的规定，定期进行保养，至少每五年进行一次质量安全性检测。

2006年12月5日，建设部下达了“关于印发《既有建筑幕墙安全维护管理办法》的通知”，在《既有建筑幕墙安全维护管理办法》中明确规定：“既有建筑幕墙的安全维护，实行业主负责制；玻璃幕墙的业主原则上需要每10年对幕墙进行一次安全性鉴定；建立相关维护、检修及安全性鉴定档案并保证用于日常维护、检修、安全性鉴定与大修的费用。”

面对不断加剧的建筑幕墙安全事故和与日俱增的潜在风险及其带来的巨大损失，各地政府也相继出台相关文件试图缓解建筑幕墙带来的不利影响。以上海市为例，接连发生的玻璃幕墙坠落事故引起上海市政府的高度关注，上海市市委书记李强同志多次批复要对空中抛坠物完善立法和处置措施。2012年上海市发布《上海市建筑玻璃幕墙管理办法》，其中第18条第2款规定：“本市鼓励业主投保建筑玻璃幕墙使用的相关责任保险。”

2016年，上海市又发布了《上海市住房和城乡建设管理委员会关于本市开展新增玻璃幕墙专项应急维修资金收缴工作的通知》，对2016年10月1日后的新增建筑玻璃幕墙收缴应急维修资金，用于新增建筑玻璃幕墙的应急处置，并规定：“业主投保建筑玻璃幕墙相关责任保险的，可免除缴纳专项应急维修资金。” 2019年，上海市政府工作报告中，把持续开展空中坠物、广告招牌等安全隐患排查整治列入市政府主要任务，要防治新“城市病”，确保百姓“头顶上的安全”。为了顺应政策要求，更是为了缓解建筑幕墙严峻的安全问题，制定建筑幕墙公众责任险已势在必行。

2.现有保险不能满足实际需要

公众责任险，又称普通责任保险或综合责任保险，它以被保险人的公众责任为承保对象，是责任保险中独立的、适用范围最为广泛的保险类别。因此，各种公共设施场所、办公楼、展览馆、宾馆以及工程建设工地等，均存在着公众责任事故风险。一般来说，这些场所的所有者、经营管理者等均会通过投保公众责任保险，一旦发生对第三者的伤害事故，则由保险公司进行赔付，以达到转移和化解风险的目的，从而缓解社会矛盾。

据保险业内人士透露，事实上，上海市内推行过一种建筑幕墙保险，这种保险由物业所有人投保，一旦发生人身财产事故，那么在法律责任明确的情况下，保险公司将依法给予第三人赔偿。但是，在实际操作中，依法厘清责任是保险赔付的重难点之一，周期也相对较长。现有的保险产品从事故发生到赔付要走一段漫长的法律程序，而对于突发公共事件，最需要的就是现行赔付，此险种的短处立显。一旦物业能够证明建筑幕墙破裂不是管理不善造成的，那么受害方就难以得到赔偿。这将对公共管理带来极大的挑战，可见该保险尚无法满足当下实际需求（东方网，http://insurance.jrj.com.cn/2011/08/04074910631027.shtml.2020年5月5日访问）。

四、建立建筑幕墙公众责任险的具体建议

建筑幕墙公众责任保险是指以公共场所等发生幕墙安全事故涉及的公共权益为被投保主体, 由投保人或被保险人通过保险公司, 或直接由保险公司对第三方依法应负的民事赔偿责任为保险标的一种保险。标的投保后, 保险公司通过风险管理， 整体降低标的幕墙安全事故的发生率。幕墙安全事故发生后， 保险公司将在责任范围内作为赔偿资金的提供者向受害人提供赔偿。由于建筑幕墙的安全风险在逐年上升，近年来因幕墙安全事故产生的赔偿金额持续、急剧上升，但公众的保险意识相对依旧薄弱，推行建筑幕墙公众责任险还需各方协同发展，共同推进。具体建议如下：

1.健全应急机制，完善应急保障

上海市政府早在2006年就依据相关法律、法规、规章以及《国家突发公共事件总体应急预案》，结合上海市当地的实际情况发布了《上海市突发公共事件总体应急预案》（下文简称《应急预案》）和《上海市突发事件应急预案管理实施办法》，以提高政府应对突发公共事件的能力，保障公众的生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

《应急预案》将整合上海各个部门的监测信息资源，建立全时段、全覆盖的突发公共事件预测预警系统，并对可能发生和可以预警的突发公共事件，分为特别严重、严重、较重和一般四个级别进行预警，依次使用红色、橙色、黄色和蓝色表示。现阶段，应将建筑幕墙应急处置纳入政府应急处置工作中。首先，建立应急预案，切实做好信息发布工作, 及时获取、准确分析,及时建立幕墙安全的预警和决策分析机制；同时加强应急演练、建立应急设备机制，建立起一支专业的建筑幕墙应急处置队伍，定期展开专项训练，完善应急机制，真正做到未雨绸缪，防患于未然 。

2. 明确业主职责，倡导自我管理

人为破坏是建筑幕墙安全事故发生的重要原因之一。人为破坏因素主要是指物业管理的忽视与公众的不良行为，如设置霓虹灯、广告牌、擅自改装建筑幕墙、物业管理对前述现象的不作为等。另外开启窗、窗撑执手等在日常使用中因为受力破坏而造成玻璃破碎的情况也时有发生。建筑幕墙作为建筑物的附属外围结构，人们通常很少关注其安全状况，使得人为改造、悬挂广告牌等情况频频发生，导致建筑幕墙出现一系列的不安全隐患。因此，物业服务企业在建筑幕墙的日常使用养护中发挥关键作用。物业公司平时需提高警惕，加强管理，发现安全隐患后应当能够及时提醒业主，敦促业主采取措施消除隐患；如若发现安全隐患，应按照制定的管理规约采取应急措施，通知施工单位立即进行维修加固。另一方面，业主自己也要提高防范意识，明确自身责任，自觉维护公共幕墙安全。

3. 运用“物联网”进行风险智能管控

    利用“物联网”构建一个“物联网+大数据+人工智能”的监控模式，建立实时、准确的智能监管模式。

既有建筑幕墙的日常维护保养是防止突发安全事故和保障幕墙正常使用的重要手段，可维保不到位是建筑幕墙发生安全事故的主要原因之一。以往维保人员进行保养需要编写维保计划，填写纸质的维保记录。但在信息化数字化智能化高速发展的今天，可以构建一种具有预警功能的建筑幕墙智能管控云平台。

首先，将某个地区甚至全国运用到幕墙的建筑物记录下来，上传云平台。其次，鼓励使用无纸化维保记录，将幕墙的安全情况和发生过的安全事故信息共享在网络，运用信息化技术手段提高维保工作效率和管理水平。然后将上述收集到的数据汇总整合，建立基于大数据的建筑幕墙安全预警体系，通过人工智能和大数据分析的方式，对幕墙引起的安全事故提前预警，加强幕墙安全管理。

另外，保险公司和公众也可以通过该网上平台查看特定建筑其幕墙的安全情况，有利于保险公司为承保进行精算。有了该技术支撑，政府监管机构也可以及时获知幕墙安全事故，组织协调相关机构或单位及时处置，促进地方经济更好更快的发展。

4. 加大宣传力度，提高保险意识

政府部门可以与保险公司合作，共同开展社会公益宣传活动，广泛进行建筑幕墙公众责任保险的宣传。一方面介绍建筑幕墙的优点与风险，提高社会公众的风险意识；另一方面宣传保险的功能与作用，增强社会公众的保险意识，促进建筑幕墙公众责任保险在内的幕墙安全类保险产品的推广。通过宣传为保险事业的发展创造良好的社会认知环境，有力地保证建筑幕墙公众责任险的推行。

五、建筑幕墙公众责任保险法律制度的完善

1. 推行试点工作，完善法律法规

目前，我国法律法规中与责任保险相关的条款相对较少。例如，我国《保险法》第65条规定：“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金（第1款）。责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人对第三者应负的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三者赔偿保险金。被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金（第2款）。责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人未向该第三者赔偿的，保险人不得向被保险人赔偿保险金（第3款）。责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险（第4款）”。

该条仅对责任保险及其赔偿方式进行了规定，并没有详细、具体的规定，更没有对公众责任保险作出相关规定。此外，在一些与保险业相关的法律法规中，与该险种相关的条款也极少。

        同时，我国的责任保险在财产保险中所占比例较小，长期以来，由于缺乏相应的法律制度基础，公众责任险并未引起政府部门、保险公司和社会公众的等方面的足够重视，使得公众责任险的发展没有相应的制度环境作为保障。以火灾公众责任险为例，消防业与保险业鼓励强制推行火灾公众责任险已经有数个年头，但从这几年的保险实践来看，火灾公众责任保险的推广效果不是很理想。按照《消防法》的要求，投保火灾公众责任险是单位的自愿行为，国家只是“鼓励、引导”, 法律并不强制（孙洋，2016年）。由此可见，在当前我国公众法律意识和保险意识并不健全的今天，单纯依靠市场力量来推进火灾、建筑幕墙安全等公众责任保险的高覆盖率远远不够，严重制约了公众责任保险的发展。因此，完善法律法规制度，填补立法空白显得尤为重要。

笔者认为，可以优先在上海等几个城市进行试点工作，各个地区依据当地经济发展水平完善公众责任保险相关的地方性法律法规，强制推行建筑幕墙公众责任保险，建筑幕墙公众责任险的发展提供更好的制度基础。各地成功的经验做法为之后在国家层面细化相关的法律法规，逐步出台行业性责任保险法律法规，构建起一个相对完整完善的关于公众责任保险的法律法规体系提供了很好的范例。

2. 优化对建筑幕墙公众责任保险的法律监管

   （1）“事前事中事后”全过程监管并重

本市各级政府需从事前、事中、事后三方面加强对本区域内既有建筑幕墙安全隐患的排查和监管。第一，“事前”保证新幕墙质量。从源头上控制建筑幕墙的数量与质量，按照已有的建筑幕墙管理办法加强规划与审批工作，严格禁止不符合安全标准的技术与工艺进入建筑幕墙领域。第二，“事中”更注重过程监督。对于在建的幕墙工程，加强从事幕墙设计、施工和维修单位的资质审查，按照相应的法律法规强化质量安全监督力度、加大责任追究力度。第三，“事后”全面、细致统计。对既有幕墙建筑做到不断完善其从规划、设计、施工再到维修保养全过程的信息并归档记录，必要时可以向社会公示。

（2）善用公众责任险保险机制

幕墙建筑定期维护保养的费用高昂，物业公司往往难以承担。因此，可以引入建筑幕墙公众责任险，利用其低保费高保障的特点协同保障建筑幕墙的维护管理，在事前预防风险，事中控制风险，事后服务理赔全方面发挥功能作用，通过政府、物业、保险等多方主体多元共治，形成多层次监督体系，建立健全幕墙大楼安全有效的管理体制，以保障公共安全。

结语

随着时代的进步和科技的发展，建筑幕墙的大量运用带来了城市面貌的变化和革新的同时，也带来了多种问题。不可否认建筑幕墙的形象极具优美感和新颖感，体现了当代高潮的建筑技术和先进的审美，是建筑表面不可替代的优选产品。但其同时也存在着不可忽略的安全问题，给社会安全带来了严峻的考验。

本文通过对现有建筑幕墙已发生的各种安全事故进行归纳总结，得出建筑幕墙的风险表现形式主要为高空坠物。通过厘清现存风险、政策要求和阐述现有保险不能满足当前实际需要的情况以及建筑幕墙公众责任险的公共职能，来论述推行建筑幕墙公众责任险的必要性，在此基础上，就确立建筑幕墙公众责任险制度提出四点具体建议。最后，对于建筑幕墙公众责任险法律制度的完善建言献策，使得该优良制度能够在防范事故发生、解决经济赔偿纠纷、缓解社会矛盾、实现社会效益等各个方面充分发挥其应有的作用。