日本长期护理保险对我国当前探索的四条启示
作 者： 摘 自：码万祺
日本是目前全世界老龄化程度最高的国家，日本65岁以上老年人占比预计在2030年超过30%。1963年制定的《老年人福祉法》象征着日本高龄者福祉的真正开始。日本政府从1973年开始实施老年人免费医疗。1982年日本政府制定《老年人保健法》，规定老年人需负担一定金额的医疗费。日本于1997年制定《长期护理保险法》，2000年开始正式实施。立法先行、多层级法规《长期护理保险法》是日本长期护理保险制度施行的根本依据，根据需要进行修订。《长期护理保险法实施细则》规定了部分过渡性措施，相关法律修订内容。分析：日本长期护理保险运行同许多OECD国家一样，立法先行。在此基础上，还细分法律法规层级。在法律制订、修订周期较慢的情况下，我国可充分利用实施细则、指导意见、管理办法等做实做细制度运行的具体事宜。不仅长期护理保险，我国其他社会保险险种也应借鉴。积极妥善做残疾人护理日本自2006年起实施《残疾人自立支援法》。该法的立法目的是保障身体残疾、智力障碍、精神残疾人员能够独立进行日常生活，开展社会生活。对于《残疾人自立支援法》有着明确规定、而护理保险法中没有规定的服务给付由《残疾人自立支援法》给予，对于残疾人自立支援制度和护理保险制度的相似服务内容，原则上由护理保险优先提供相关服务。分析：我国探索长期护理保险，也对关注照顾残疾人这一特殊群体权益产生了有利影响。一些舆论期待长期护理保险能对残疾人护理需求有所覆盖。但据不完全统计，我国失能人口数量在4000万人左右，我国残疾人数量在8000万人左右。如此庞巨的统计人数启示我们：一是长期护理保险覆盖残疾人护理需求，必须慎重计算、谨慎考量；二是为残疾人护理需求专门建立保险保障方案，非常必要、值得重视。借鉴日本经验，在其《长期护理保险法》与《残疾人自立支援法》之间，不再互相推诿，而是支付顺序、职责清晰。自2016年我国启动长期护理保险试点以来，残疾人自立支援、护理照顾方面还未有明显改善。对照日本探索社会治理的两部法律时间差，建议在2022年底前启动残疾人自立支援相关的试点建设。
无论对老年失能人口还是对残疾人群，按照我国经济社会发展阶段，都必须抓住核心需求、高效能满足的需求来启动新制度运行。日本长期护理保险与残疾人护理服务的核心理念都是“自立支援”，为需要的人们提供支援，使其能够独立生活。这是文明、和谐取向。保险方案及相关服务，在面对待遇享受者时，不是也不能一味满足其无限需求，也包括对自觉自力意识能力的唤醒和支持。制度运行及文化建设不仅在物质，也在供需双方的精神上。日本经验内容还有一点：第2号参保人（40~64岁）只有在癌症晚期、关节老化等特定原因引发（特定疾病）的需要支援或需要服务时才能够获得长期护理保险给付。这可以解释日本长期护理保险支付对非老年人群的待遇享受仍有较高限制条件，遵循制度目标和患者的需求。
积极丰富做老年人福祉市町村的老年人护理服务。各市町村针对65岁以上老年人实施的老年人福祉服务，大部分不需要护理认定，只要是65岁以上老年人均可享受。各市町村开展的老年人福祉服务内容种类丰富、不尽相同，包括上门理发服务、寝具烘干服务、盒饭发放服务等与生活密切相关的细微服务内容。分析：日本早在20世纪20年代就通过了几个社会福利法案，基本上采用欧洲模式。举例：日本的幼儿园到初中实行免费教育，低收入家庭（年收入约25万元人民币）的婴儿在托儿所的费用全免，每个18岁以下的孩子可增加约合人民币2.5万元的个人所得税免税额，地方政府向不满9岁的儿童发放育儿津贴。市町村的老年人护理服务，可视为地方政府所做的社会福利。且与儿童社会福利不同，老年人社会福利带有的生产主义更弱，常被视为社会负担，更容易遭遇市场失灵。我国在探索长期护理保险制度运行的同时，借鉴日本经验，还需要其他相关制度、做法，包括类似日本地方政府在做的老年人福祉。比较危险的一个现象是，因为国家搞了长期护理保险，本来地方政府应做、可做、善做的一些福祉事业都停顿不前了。笔者建议，儿童社会福利在国家层面提出顶层设计，而老年社会福利由国家、地方政府以民生项目的方式有序推进，在过程中保留阶段性、区域性差异，向逐步建成专门保障制度的方向努力。在此过程，长期护理保险是部分而非全部。我国各地经济发展水平差异较大，仅在长期护理保险制度层面，有防止政策过于碎片化、不平衡的需求。借鉴医保待遇清单管理，适宜先划定待遇清单要覆盖的范围，在此范围内，又分区域逐步整合政策水平，在区域间的制度运行探索调剂资金。
辩证地利用应能、应益
第1号参保人的保险费共分为9档，第2号参保人的护理保险费以全国为基数计算。长期护理保险的个人负担比例原则上为10%，部分高收入群体负担20%或30%。分析：长期护理保险的筹资来源除了保险费，势必要发展财政资金、个人缴费。仅在保险费层面，要辩证：“缴费不同，待遇相同”与“缴费相同、待遇不同”。日本经验是采用了缴费不同，待遇也不同。总体看，对富裕阶层不太有利，但具有一些客观合理性。如不采用类似做法，坚持“缴费相同、待遇相同”也有道理。这时可认为富裕阶层已通过其他缴税的方式直接或间接做出社会贡献、承担。类似日本长期护理保险对富裕阶层在筹资端、支付端均不太有利的做法，引申出设置一定收入、资产水准，使高于水准的个人免于参加强制长期护理保险的做法。当然，这在制度、用户角度看，都需要做一些利益、风险的计算，使之合理。
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